Antes de cualquier observación al proyecto de decreto por el que se expide la Ley General en Materia de Bienestar, Cuidado y Protección de los Animales, debo dejar algo claro: estoy de acuerdo con eliminar el maltrato animal y con cumplir plenamente lo establecido en nuestra Carta Magna en materia de protección, conservación, cuidado y trato adecuado de los animales. Precisamente por eso considero indispensable asumir la complejidad de esta obligación constitucional en toda su amplitud y no solamente desde una de sus partes. Una buena causa no necesariamente produce, por sí misma, una buena ley. Para conseguirlo se requiere técnica legislativa, conocimiento científico, recursos presupuestales y sentido de realidad.
Respecto al proyecto de dictamen que se encuentra en proceso de discusión en el Congreso de la Unión hay mucho que decir. No se trata de descalificar su propósito, que comparto, sino de preguntarnos si el instrumento legislativo que se propone realmente permitirá alcanzarlo. Una ley general de esta naturaleza tendrá consecuencias federales, estatales y municipales, además de afectar directa o indirectamente actividades productivas, científicas, recreativas, deportivas y culturales. Por eso conviene formular algunas preguntas antes de aprobarla. Legislar sobre animales no significa legislar solamente sobre perros y gatos. México es uno de los países con mayor diversidad biológica del planeta y su legislación debe partir de esa realidad.
UNO. ¿El proyecto reglamenta realmente el mandato constitucional? El punto de partida necesariamente debe ser el artículo 4º de la Constitución. Su mandato establece la prohibición del maltrato animal y obliga al Estado mexicano a garantizar la protección, el trato adecuado, la conservación y el cuidado de los animales. Son conceptos distintos y complementarios. No basta con prohibir determinadas conductas. Una ley reglamentaria debe traducir cada uno de esos principios constitucionales en obligaciones, competencias, procedimientos, políticas públicas, mecanismos de vigilancia y, cuando corresponda, sanciones. La reforma constitucional colocó sobre el legislador la responsabilidad de construir un sistema integral de protección animal, no solamente ampliar prohibiciones.
A mi juicio, ahí aparece el primer problema del proyecto. El dictamen desarrolla con mucha mayor intensidad algunos conceptos relacionados con el bienestar y la tutela animal, pero no necesariamente construye con el mismo detalle todos los componentes del mandato constitucional. Una ley general debe establecer con claridad qué corresponde a la Federación, qué a los estados y qué a los municipios; cómo se coordinarán las autoridades; cuáles serán las obligaciones de particulares y productores, y cuáles serán los criterios científicos para determinar el trato adecuado de cada especie. De otra manera podemos terminar con una legislación llena de buenas intenciones, pero complicada de aplicar y todavía más difícil de hacer cumplir.
DOS. ¿Cuál es exactamente el universo de animales que pretende regular esta ley? Parece una pregunta elemental, pero no lo es. Cuando la Constitución utiliza la palabra “animales”, el legislador debe determinar con precisión el alcance de la norma. Estamos hablando de una extraordinaria diversidad de mamíferos, aves, peces, reptiles, anfibios, insectos y otras especies que habitan, se reproducen o transitan por el territorio y las aguas nacionales. No todas tienen las mismas características biológicas ni mantienen la misma relación con los seres humanos. Por ello, pretender aplicar conceptos idénticos a especies y actividades radicalmente diferentes puede producir contradicciones científicas, jurídicas y administrativas.
Si clasificamos a los animales a partir de su interacción con las personas, el panorama se vuelve todavía más complejo. Tenemos fauna silvestre y fauna urbana; animales destinados a la producción pecuaria; especies utilizadas para trabajo; animales relacionados con actividades deportivas, recreativas y culturales; ejemplares mantenidos con fines de conservación, investigación o educación; además de animales domésticos y, dentro de ellos, los animales de compañía. Incluso existen especies cuya regulación corresponde a ordenamientos especializados, como sucede con los recursos pesqueros y acuícolas. Cada especie y actividad plantea problemas diferentes de bienestar, conservación, manejo, sanidad, reproducción, transporte y aprovechamiento. Una ley general debe reconocer expresamente esa diversidad y armonizarse con la legislación especializada.
El riesgo que observo es construir una legislación general desde una visión predominantemente urbana y centrada en los animales de compañía. Perros y gatos merecen protección, cuidado y trato adecuado, desde luego, pero no representan la totalidad del universo que pretende regular el mandato constitucional. El legislador debe salir de la lógica de la mascota y observar el territorio nacional completo. La realidad animal de una colonia de la Ciudad de México no es la misma que la de una comunidad ganadera de Sonora, un ejido de Chihuahua, una granja avícola de Jalisco, una comunidad indígena del sureste o una unidad de manejo de fauna silvestre.
TRES. ¿Dónde está el sector ganadero? Ésta es una ausencia particularmente importante. El Censo Agropecuario 2022 del INEGI registró en las unidades de producción alrededor de 24.55 millones de bovinos, 16.02 millones de porcinos, 522.4 millones de gallos, gallinas, pollos y pollitos y 5.71 millones de ovinos. Estamos hablando de cientos de millones de animales y de una actividad económica de enorme importancia para miles de familias. Una ley sobre protección, trato adecuado, conservación y cuidado animal necesariamente debe escuchar a quienes trabajan diariamente con estas especies y conocen sus características, necesidades, enfermedades, manejo y condiciones productivas.
Lo mismo sucede con los equinos. Deben escucharse médicos veterinarios, criadores y organizaciones relacionadas con caballos destinados al trabajo y a actividades recreativas o deportivas, entre ellas la charrería, las carreras y el salto. El propio Censo Agropecuario distingue categorías como caballos con fines recreativos —incluidas charrería, carreras y salto—, animales de silla o trabajo e incluso gallos de combate. Esto demuestra que la relación entre seres humanos y animales en México es mucho más amplia que la convivencia doméstica. También deberán analizarse, bajo la legislación aplicable, actividades como la caza deportiva y de autoconsumo y aquellas prácticas tradicionales que involucren animales.
CUATRO. ¿Cuánto costará aplicar esta ley? Ésta debería ser una de las primeras preguntas de cualquier legislador. Toda nueva obligación gubernamental tiene un costo. Si se crean registros, sistemas de información, mecanismos de inspección, programas de capacitación, estrategias nacionales, instrumentos económicos y nuevas responsabilidades para autoridades federales, estatales y municipales, alguien tendrá que financiarlos. Se necesitarán servidores públicos, médicos veterinarios, especialistas, inspectores, infraestructura tecnológica, instalaciones, capacitación y procedimientos administrativos. Sin un calculo de impacto presupuestario suficientemente detallada, resulta difícil conocer la dimensión real de las obligaciones que estamos creando.
Los artículos relativos a los instrumentos de política pública son especialmente importantes. Si el Ejecutivo Federal debe desarrollar instrumentos económicos para fomentar el bienestar, cuidado y protección animal y las entidades federativas deben diseñar mecanismos semejantes dentro de sus competencias, entonces debe establecerse de dónde saldrán los recursos. No podemos legislar como si las disposiciones administrativas fueran gratuitas. Tampoco podemos trasladar obligaciones a estados y municipios sin analizar previamente sus capacidades institucionales y presupuestarias. Existen municipios que apenas cuentan con recursos suficientes para prestar servicios públicos básicos. Una legislación nacional que ignore esas diferencias corre el riesgo de aplicarse solamente donde existan dinero, personal e infraestructura.
Pero el costo no termina en el gobierno. También habrá consecuencias económicas para ganaderos, criadores, establecimientos comerciales y personas físicas o morales sujetas a las nuevas disposiciones. Modificar instalaciones, transporte, alojamiento, alimentación, manejo sanitario, registros o procedimientos puede requerir inversiones significativas. Algunas serán necesarias y plenamente justificadas para garantizar el bienestar animal, pero precisamente por eso deben calcularse. Si además se establece un plazo de un año para realizar determinadas adecuaciones, es indispensable conocer las condiciones, apoyos, gradualidad y mecanismos mediante los cuales los sujetos obligados podrán cumplir. Ordenar es sencillo; crear las condiciones materiales para cumplir es otra cosa.
CINCO. ¿Los conceptos utilizados tienen suficiente sustento científico, biológico, veterinario y jurídico? El artículo 3º del proyecto merece una revisión particularmente cuidadosa porque las definiciones constituyen los cimientos de toda la ley. Una definición imprecisa termina multiplicándose en reglamentos, inspecciones, procedimientos administrativos y sanciones. El lenguaje legislativo debe ser preciso y, tratándose de animales, debe apoyarse necesariamente en conocimiento especializado. Conceptos como bienestar, sufrimiento, manejo, sacrificio, eutanasia, tutela, trato adecuado o crueldad no pueden utilizarse simplemente a partir de su significado coloquial. Requieren definiciones técnicas compatibles con la medicina veterinaria, la biología, el derecho y las normas nacionales e internacionales aplicables.
Un ejemplo es precisamente la eutanasia. Si bien se utiliza en medicina veterinaria, lo cual es incorrecto porque no puede aplicarse en el mismo sentido y dimesión ética que en el ámbito médico por la sencilla razón que el animal no puede expresar consentimiento. La discusión legislativa relevante es definir técnicamente qué debe entenderse por eutanasia animal, bajo qué circunstancias procede, quién puede practicarla, qué métodos están autorizados y cómo se distingue jurídicamente del sacrificio sanitario o del destinado al consumo. Asi como sus costos. Éste es justamente el tipo de precisión que requiere la ley. Cuando las palabras pueden generar consecuencias jurídicas, administrativas o incluso penales, cada concepto debe estar sustentado en criterios técnicos verificables.
SEIS. ¿Necesitamos otro registro nacional de animales de compañía? Antes de crear una nueva estructura administrativa deberíamos evaluar seriamente la experiencia de los registros existentes, particularmente en la Ciudad de México. ¿Cuántos animales están registrados frente al universo estimado? ¿Cuánto cuesta mantener el sistema? ¿Para qué ha servido? ¿Ha permitido reducir abandono, maltrato o pérdida de animales? ¿Qué porcentaje de propietarios cumple? Sin una evaluación objetiva, crear un registro nacional podría significar simplemente reproducir a mayor escala problemas que ya existen localmente. Las políticas públicas no deben medirse por el número de bases de datos creadas, sino por los resultados concretos que producen.
¿Qué puede pasar si la ley se aprueba sin corregir por lo menos estas deficiencias? Primero, aparecerán obligaciones presupuestales que deberán asumir Federación, estados y municipios sin que conozcamos plenamente su costo. Segundo, surgirán problemas de armonización con leyes ambientales, sanitarias, pecuarias, de vida silvestre, pesca y otras disposiciones federales y locales. Tercero, productores, criadores y propietarios tendrán que realizar adecuaciones sin suficiente claridad sobre apoyos, gradualidad, costos y procedimientos. Cuarto, las ambigüedades podrían abrir espacios para omisiones, negligencias o excesos por parte de autoridades administrativas. Una legislación destinada a proteger animales no debe producir incertidumbre jurídica para las personas encargadas precisamente de su crianza, manejo, atención o conservación.
Existe además otro riesgo: la aplicación desigual. Una disposición aparentemente sencilla puede tener consecuencias completamente distintas en una gran ciudad y en una comunidad rural. Lo que resulta razonable para quien posee un perro de compañía puede ser imposible para quien maneja miles de bovinos; lo adecuado para un caballo deportivo puede resultar absurdo para una especie silvestre; lo requerido para un establecimiento comercial puede ser inviable para un pequeño productor de autoconsumo. La igualdad ante la ley no significa ignorar las diferencias. Por el contrario, una legislación técnicamente sólida debe reconocerlas y establecer obligaciones proporcionales a las características biológicas de las especies y a las actividades reguladas.
La alternativa no consiste en detener la legislación ni en mantener las cosas como están. Menos en tolerar el maltrato animal. La alternativa es mejorar el proyecto. Abrir una revisión interdisciplinaria seria en la que participen biólogos, médicos veterinarios, especialistas en bienestar animal, juristas, expertos en derecho ambiental, ganaderos, criadores, universidades, organizaciones rurales, autoridades estatales y municipales y representantes de las distintas actividades relacionadas con animales. También, por supuesto, las asociaciones protectoras de animales. Su experiencia, trabajo y planteamientos son importantes y legítimos, pero deben formar parte de una discusión mucho más amplia, porque también es mucho más amplia la realidad que pretendemos regular.
México necesita una Ley General en Materia de Bienestar, Cuidado y Protección de los Animales que pueda cumplirse, no solamente una que suene bien. Una ley que proteja sin improvisar; que prohíba el maltrato sin desconocer las diferencias entre especies; que establezca obligaciones acompañadas de presupuesto; que respete la evidencia científica; que considere al campo mexicano; que determine competencias claras y que evite convertir las convicciones legítimas de un sector en criterios generales carentes de suficiente sustento científico y técnico. El mandato constitucional existe y debe cumplirse. Precisamente por su importancia, el Congreso tiene la responsabilidad de hacerlo bien.
Proteger a los animales es una obligación constitucional y también una responsabilidad ética de nuestra sociedad. Pero legislar responsablemente significa reconocer que entre una buena intención y una buena política pública existe una enorme distancia. Esa distancia se cubre con ciencia, técnica jurídica, presupuesto, diálogo y conocimiento de la realidad. El Congreso todavía está a tiempo de escuchar, corregir y construir consensos. No necesitamos una ley pensada únicamente para una parte, por cierto muy pequeña, del universo animal. Necesitamos una legislación integral capaz de proteger, conservar, cuidar y garantizar el trato adecuado de los animales en toda la complejidad económica, ambiental, cultural, rural y urbana de México. Ése, y no otro, es el verdadero mandato constitucional.
Eso pienso yo, usted qué opina. La política es de bronce.
@onelortiz
